La coopération Sud-Sud du Brésil avec l’Afrique de 1960 à nos jours : une politique publique à la croisée des chemins
- Lucien Ahouangan
- 31/01/2022
- Etude
Cet article vise à analyser les relations développées par le Brésil avec le continent africain depuis le milieu du 20ème siècle afin de mieux comprendre les transformations et les permanences de la Politique Extérieure Brésilienne (PEB) et le rôle de l’Afrique en son sein. Dans le cadre de son rapprochement avec le continent africain, le Brésil a utilisé la coopération Sud-Sud (CSS) comme un levier puissant au service de sa politique étrangère. La CSS apparait ainsi comme un élément stratégique de la PEB pour une tentative d’insertion réussie dans l’arène internationale.
Du point de vue brésilien, la nécessité d’une plus grande coopération entre les pays d’Afrique, d’Amérique du Sud et d’Asie – en favorisant le commerce et l’échange d’expériences – s’est progressivement imposée1POLICY BRIEF, 2013. La CSS est apparue comme un levier efficace en vue de favoriser une telle orientation. La conjoncture de la fin du 20ème siècle et du début du 21ème siècle en Afrique, la (re)démocratisation du continent, et la présence accrue de la Chine sur celui-ci ont encouragé le Brésil à faire évoluer sa politique africaine.
Selon la définition donnée par la chercheuse Monica Hirst2Monica Hirst 2012, le Brésil définit la coopération Sud-Sud comme une action institutionnelle tournée vers l’international visant à fournir des biens publics à partir de ses agences et organismes publics. Cette action peut compter ou non sur la participation d’organisations civiles et d’entités privées, s’affirmant, dans l’ordre du discours comme étant déconnectée des intérêts commerciaux et des investissements directs dans d’autres pays. Pourtant, en pratique, la CSS conduite par la Brésil avec l’Afrique depuis les années 1960 est marquée par de multiples ruptures, liées à la diversité des orientations géopolitiques privilégiées par les différents gouvernements brésiliens qui se sont succédé. Avec l’accession au pouvoir de Michel Temer en 2016, puis de Jair Bolsonaro en 2019, il est devenu difficile de lire l’évolution des orientations de la CSS du Brésil avec le continent africain. Cet article se propose de remédier à cette difficulté.
" Avec l’accession au pouvoir de Michel Temer en 2016, puis de Jair Bolsonaro en 2019, il est devenu difficile de lire l’évolution des orientations de la coopération du Brésil avec le continent africain."
Sur le plan diplomatique, de 1960 à aujourd’hui, on note des périodes de distanciation et de rapprochement successives entre le Brésil et le continent africain, en fonction des projets politiques spécifiques de chacun des différents gouvernements brésiliens au fil des décennies3CASTRO, 1972. L’indépendance des pays africains au cours de la décennie 1960 a coïncidé, pour le Brésil, avec la période dite de la « politique étrangère indépendante » (1961-1964) et la « redécouverte de l’Afrique » par les autorités du pays.
Les premières ambassades brésiliennes ont ainsi été ouvertes en 1961 à Accra, Tunis et Rabat. En 1961, sous le gouvernement de Jânio Quadros, l’Institut Brésilien d’Etudes Afro-Asiatiques (IBEAA)4L’IBEAA a été créée le 14 avril 1961 avec pour objectif d’étudier les différentes réalités du monde afro-asiatique et également de produire divers travaux sur le sujet. Les activités de l’IBEAA ont pris fin de manière précoce mais 34 ouvrages ont été édités, en plus de diverses publications et plusieurs débats et séminaires ont été organisés (MOURÃO ; OLIVEIRA, 2000, p. 315).a été créé dans le but de renforcer les relations entre le Brésil et les pays d’Asie et d’Afrique. Ce gouvernement a eu une durée de vie très brève mais son successeur, João Goulart, a poursuivi des orientations similaires en matière de politique étrangère vis-à-vis de l’Afrique sub-saharienne. Après le coup d’État qui l’a porté au pouvoir, Humberto de Alencar Castello Branco (1964-1967) s’est attaqué au nationalisme de gauche et au réformisme social prônés par le gouvernement Goulart5(SARAIVA, J.F.S., 2002). Le coup d’État de 1964 n’a toutefois pas conduit à une inflexion totale des relations du Brésil avec l’Afrique.
Avec le gouvernement de Costa e Silva (1967-1969), on nota un regain d’intérêt marqué des autorités brésiliennes envers les pays africains. L’objectif du gouvernement était alors d’explorer de nouvelles opportunités commerciales et de renforcer les contacts avec les pays africains exportateurs de café. Dans cette optique, de nouveaux postes diplomatiques ont été créés en Afrique6(PINHEIRO, 2007). Sous le gouvernement Costa e Silva, la politique africaine du Brésil a été redéfinie lorsque Itamaraty7 Itamaraty est l’équivalent du Quai d’Orsay en France, il représente le ministère des affaires étrangères du Brésil. s’est imposé comme le chef d’orchestre de la « diplomatie de la prospérité ». Cette diplomatie de la prospérité, caractérisant le projet politique du deuxième gouvernement militaire brésilien, était orientée vers les thèmes de l’économie, du développement et en particulier de la croissance industrielle induite et organisée par l’État.
Entre 1969 et 1974, période du gouvernement Médici, l’économie brésilienne a connu un bond considérable de sa croissance économique qui a donné naissance à la période dite du « miracle économique », se traduisant notamment par une densification des relations avec l’Afrique. Le « pragmatisme », dont le concept a été formulé par le gouvernement d’Ernesto Geisel (1974-1979), est progressivement devenu le principal instrument rhétorique de l’action extérieure du Brésil. La construction d’un discours « tiers-mondiste », dans la décennie 70, est devenue un élément significatif de la stratégie brésilienne pour une insertion dans le système mondial. Le nouveau pragmatisme brésilien ne signifiait pas une rupture de facto avec l’Occident, ni une critique de l’ordre capitaliste. Le Brésil, par le biais de ce concept, a voulu faire évoluer sa position dans la hiérarchie du système international. La « renégociation des termes de la dépendance » est devenue la clé pour comprendre les efforts des gouvernements militaires des années 1970 vis-à-vis de l’international8SARAIVA, J.F.S., 2002.
La « diplomatie du pragmatisme œcuménique et responsable » de Geisel s’est traduite par la mise en place d’une politique africaine marquée par la reconnaissance de l’indépendance de l’Angola et par l’abandon du soutien au colonialisme portugais. La reconnaissance de l’indépendance de l’Angola a renforcé l’image du Brésil sur le plan international, notamment auprès des pays en voie de développement. La dimension « sud » de la coopération internationale du Brésil a connu, à partir de la résolution du cas angolais, une croissance progressive. Mais, les conditions économiques des années 1980 et la montée de l’hégémonie américaine dans le monde occidental ont eu un impact délétère sur les relations Afrique-Brésil. Le Brésil a toutefois essayé de poursuivre son rapprochement avec l’Afrique au cours du mandat du gouvernement Figueiredo (1979-1985) en suivant les lignes générales de la PEB des gouvernements antérieurs. Dans cette continuité, João Figueiredo a ainsi été le premier président brésilien à se rendre en Afrique.
" La dimension « sud » de la coopération internationale du Brésil a connu, à partir de la résolution du cas angolais, une croissance progressive."
De mars 1979 à mars 1985, le peuple brésilien a assisté au passage d’un État autoritaire à un État démocratique. Le général Figueiredo a été le dernier président de la dictature militaire et son successeur José Sarney (1985-1990) a restauré la démocratie brésilienne. La politique étrangère de Figueiredo, et dans une certaine mesure celle de José Sarney, n’a pas montré de rupture significative avec les postulats élaborés par le gouvernement Geisel. Le pragmatisme en politique étrangère fut ainsi la marque de fabrique de ces trois gouvernements9SARAIVA, J.F.S., 2002.
Le gouvernement Collor de Mello (1990-1992) a profondément marqué le Brésil, tant en termes d’options de politique intérieure qu’en termes d’alternatives pour ses orientations internationales. Les difficultés économiques et l’instabilité politique qui régnaient sur le continent africain, ainsi que l’absence d’activisme international de la part du Brésil, ont entraîné une inversion notable de l’agenda de coopération et des contacts politiques développés précédemment, tant avec les pays lusophones qu’avec les nations les plus importantes du continent10HIRST ; PINHEIRO, 1995.
Avec l’arrivée au pouvoir de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), on nota une tendance à une plus forte sélectivité des partenaires internationaux choisis par le Brésil, dans un contexte économique contraint. La Chine, la Russie et l’Afrique du Sud par exemple, considérés comme des puissances régionales ayant une capacité d’insertion internationale pertinente, furent des partenaires privilégiés des autorités. Cette sélectivité dans les relations inter-étatiques brésiliennes sous le gouvernement Cardoso a favorisé la partie méridionale du continent africain, les partenaires privilégiés étant : l’Afrique du Sud et l’Angola, pays riches en pétrole, diamants et autres ressources minérales ; le Nigeria, qui est le premier partenaire commercial du Brésil en Afrique sub-saharienne ; et la Communauté des pays de langue portugaise (CPLP).
Durant les deux mandats du président Luiz Inácio da Silva (Lula) (2003 – 2010), la coopération Sud-Sud avec l’Afrique s’est intensifiée et le continent est devenu plus visible dans l’agenda de la PEB. La coopération est devenue plus active et moins rhétorique, marquant ainsi une petite rupture avec la politique de son prédécesseur. Le nombre croissant de voyages et l’ouverture d’ambassades sur le continent africain sous le gouvernement de Lula peut être interprété comme l’application pratique d’une diplomatie présidentielle qui existait déjà sous l’ère Fernando Henrique Cardoso (FHC), mais qui est devenue plus structurée et mature.
Le président Lula, au cours de ses deux mandats, s’est efforcé de promouvoir la croissance économique et sociale et la coopération entre les pays du Sud, en se basant sur les liens historiques qui existaient entre le Brésil et l’Afrique. Du point de vue du discours, l’accent fut mis sur le fait qu’un ordre international dont la structure économique, stratégique et politique ne profiterait qu’aux intérêts des pays développés ne pouvait pas être accepté. De ce point de vue, la CSS avait vocation à contribuer à l’émergence d’une nouvelle alliance politique, économique et stratégique au niveau international.
La diversification des partenaires internationaux et l’autonomie ont été les maîtres mots de la PEB au cours des mandats du président Lula. Les objectifs de la PEB, décrits et formulés dans le cadre des discours officiels, des actes gouvernementaux et des directives gouvernementales, sont étroitement liés au désir d’insertion internationale et à la recherche de la visibilité du Brésil. L’accent a été mis sur la coopération Sud-Sud, dans le but d’atteindre un meilleur équilibre stratégique avec les pays du Nord, de procéder à des ajustements, d’accroître la visibilité internationale du pays et de consolider les changements de programme en matière de politique étrangère par rapport à la période du président Fernando Henrique Cardoso11VIGEVANI ; CEPALUNI, 2007.
Au début des années 2000, le Brésil s’est lancé dans une offensive concertée de soft power en Afrique, se traduisant par une intensification spectaculaire de ses engagements en matière de coopération et d’aide au développement. Pour intensifier ses activités sur le continent, Brasilia a mis en place une plate-forme logistique reposant sur un soutien financier au niveau national et une diplomatie économique offensive et proactive. L’amélioration de la situation macroéconomique du Brésil au début des années 2000 a coïncidé avec la reprise économique de l’Afrique, et ce cadre convergent a préparé le terrain pour la résurgence de l’Afrique dans l’agenda de la PEB au cours de la dernière décennie. Ce fait peut être considéré comme le résultat de la vision diplomatique développée sous la présidence de Lula da Silva12ALVES, 2013.
Le Brésil a maintenu des relations diplomatiques avec tous les pays africains représentés à l’ONU, alors même que le pays avait une présence diplomatique relativement faible sur le continent africain lorsque Lula est arrivé au pouvoir. Sous son premier mandat (2003-2007), le Brésil a ouvert dix ambassades en Afrique, et le nombre de nouvelles ambassades africaines à Brasilia a augmenté dans le même temps. Au cours de ses deux mandats, le président Lula a effectué une vingtaine de visites bilatérales et multilatérales sur le continent africain, couvrant un total de plus de 20 pays13AHOUANGAN, 2017.
Pendant le mandat de Lula, une nette croissance de la CSS a donc été constatée par rapport à ses prédécesseurs. Au sein de la CSS, la coopération technique est devenue un instrument privilégié au service de l’action extérieure du Brésil et a été promue comme un moyen de favoriser la formation et l’emploi de la main-d’œuvre locale en Afrique14ABC, 2011. Les lignes directrices de la CSS brésiliennes envers l’Afrique peuvent être résumées en trois principaux axes structurants : 1/ la promotion de l’autonomie nationale des pays partenaires, 2/ l’action en réponse aux demandes des pays partenaires, et 3/ l’absence de conditionnalités.
Le président Lula a largement mobilisé le discours de « l’identité culturelle » afin d’atteindre toutes les couches sociales et politiques en Afrique. La coopération Sud-Sud repose également sur l’idée que les connaissances produites par les pays en développement sont plus facilement adaptables aux contextes locaux d’autres pays en développement que celles transférées par le biais de la coopération avec des partenaires traditionnels (Nord-Sud)15MILHORANCE, 2013.
Pendant la durée du gouvernement Lula, on nota un changement dans la diplomatie brésilienne, devenue plus dynamique. La participation personnelle du président dans les affaires internationales est devenue plus intense. Pour reprendre les termes de Celso Amorim, ministre des Affaires étrangères entre 2003 et 2010, la diplomatie présidentielle de Lula était « active et proactive ».
Dilma Rousseff, qui a succédé à Lula en 2011, a mis en place une politique étrangère suivant les mêmes schémas que ceux établis par son prédécesseur. Il s’agissait alors de miser sur le développement national par la diversification des partenaires internationaux et l’établissement du Brésil en tant que puissance et leader régional. Cependant, il faut noter que la politique étrangère du gouvernement de Dilma Rousseff s’est investie dans ces objectifs avec moins d’engagement et d’activisme que son prédécesseur16CORNETET, 2014. Sur le plan de la politique économique extérieure, la présidente Dilma Rousseff s’est également inscrite dans la continuité par rapport au président Lula, en maintenant une politique d’intégration régionale autonome par rapport aux États-Unis et axée sur le Sud global avec l’incorporation du Venezuela au Mercosul en 2012 et l’inclusion de l’Afrique du Sud dans les BRICS en 2011 17BASTOS ; HIRATUKA, 2017.
" Au début des années 2000, le Brésil s’est lancé dans une offensive concertée de soft power en Afrique, se traduisant par une intensification spectaculaire de ses engagements en matière de coopération et d’aide au développement."
Les difficultés internes du Brésil ont nui à la poursuite de cette politique extérieure et ont conduit à la destitution de la présidente Dilma Rousseff en 2016. Après sa destitution, c’est Michel Temer qui est entré en fonction, avec la promesse de mener « une nouvelle politique étrangère »18SERRA, 2016 ; TEMER, 2016. Avec la nomination de José Serra en tant que ministre des Affaires étrangères ce changement a été particulièrement perceptible19MOREIRA, 2020. L’objectif du président Temer était de mettre fin à la crise politico-économique au Brésil tout en transformant profondément les bases idéologiques de la PEB en s’éloignant notamment des Etats tels que le Venezuela et Cuba. Le gouvernement Temer, sur le plan commercial, a fait le choix de négocier des accords avec la Corée du Sud et l’Union Européenne, notamment, au détriment du MERCOSUR et des pays Africains. En outre, Michel Temer et son gouvernement privilégiaient davantage les enjeux internes que les questions liées à la politique étrangère 20MOREIRA, 2020, avec en ligne de mire, l’élection présidentielle de 2018.
Mais la situation socio-économique délétère au Brésil et un contexte politique troublé ont favorisé la montée en puissance d’un autre acteur politique : Jair Bolsonaro. En 2018, c’est ainsi Jair Bolsonaro qui fut élu président de la République fédérative du Brésil. Fervent admirateur du Président américain Donald Trump, le nouveau président brésilien a donné une nouvelle orientation à la PEB, caractérisée notamment par un nouveau rapprochement avec les États-Unis. Ce rapprochement s’est effectué au détriment des relations entretenues avec les partenaires du sud global traditionnels du Brésil, tels que la Chine, les pays africains et même certains pays d’Amérique du Sud.
La CSS du Brésil est ainsi devenue quasi inexistante à l’ère du président Bolsonaro. Le réalignement du Brésil avec les Etats-Unis a notamment contribué à détériorer les relations sino-brésiliennes. La Chine, la Russie et un grand nombre de pays africains se sont retrouvés marginalisés au sein de l’agenda de la PEB. La CSS du Brésil a perdu de son dynamisme, conduisant à la fermeture de plusieurs ambassades brésiliennes en Afrique ainsi que de certaines ambassades africaines au Brésil.
" L’élection présidentielle brésilienne de 2022 pourrait constituer une fenêtre d’opportunité utile pour inviter les acteurs politiques nationaux brésiliens à réinterroger la place du Brésil sur la scène internationale en général, et le rôle de la coopération internationale vis-à-vis du continent africain en particulier. ."
La coopération mise en œuvre par le Brésil avec le continent africain a connu une grande variabilité au fil des années. Une analyse historique de la politique de coopération du Brésil démontre que ce champ de l’action publique repose en grande partie sur la vision du président en exercice, davantage que sur une stratégie de long-terme trans-partisane. Le rôle international du Brésil au 20e siècle a été guidé par un ensemble d’idées et de valeurs qui définissaient l’« autonomie nationale » comme l’objectif principal et le « développement économique » comme le moyen d’y parvenir21PINHEIRO 2004. À la fin des années 1960, le gouvernement brésilien a ainsi commencé à articuler sa politique étrangère avec les autres politiques publiques afin de promouvoir le développement national22MILHORANCE, 2013.
Dotée de nombreux atouts, la politique de coopération du Brésil a largement contribué à l’insertion internationale du pays, connaissant une nette progression à la fin des années 90 et le début des années 2000. Cependant les récentes réorientations de la PEB sous le gouvernement Bolsonaro ont conduit à une marginalisation de ce champ de l’action publique, nuisant à l’image du Brésil sur le continent africain. L’élection présidentielle brésilienne de 2022 pourrait constituer une fenêtre d’opportunité utile pour inviter les acteurs politiques nationaux brésiliens à réinterroger la place du Brésil sur la scène internationale en général, et le rôle de la coopération internationale vis-à-vis du continent africain en particulier.
Lucien Ahouangan
D’origine ivoirienne, Lucien Ahouangan est titulaire d’une thèse de doctorat en Relations Internationales obtenue à l’Université d’Etat de Rio de Janeiro (UERJ), au Brésil. Ses travaux de recherche portent notamment sur les opérations des Nations unies en Côte d'Ivoire et sur les relations entre le Brésil et le continent africain.
